Suomen asevalvontapolitiikan perusteet

Suomen ulkopolitiikan käytännön tekijöiden ykkösrivistö on jälleen kokoontunut vuosittaisille suurlähettiläspäiville Helsinkiin. Suomen ulkopolitiikan lähtökohtien osalta suurlähettiläspäivillä pidetyt puheet eivät ole tarjonneet suurempia yllätyksiä. Tasavallan presidentti Sauli Niinistön lanseeraama ja hallituksen selonteoissaan vahvistama pilarimalli vaikuttaa voivan ja elävän hyvin. Oppi on juurtunut.

Siinä missä Suomen kansainvälistä toimintaympäristöä kuvaava pilarimalli tarjoaa yleiskatsauksen Suomen ulkopolitiikan työkalupakista, on aktiiviseksi vakauspolitiikaksi kutsuttu käsitepari kuvastanut Suomen ulkopolitiikan Pohjois-Eurooppaa ja Itämeren aluetta koskevia tavoitteita yhtä lailla jo joitakin vuosia. Jälkimmäisen käsiteparin osalta suurlähettiläspäivät eivät myöskään vaikuta tarjonneen uusia avauksia.

Viime perjantain Turun tapahtumat sekä siihen liittyvän kansainvälisen terrorismin uhkan käsittely on luonnollisesti noussut suurlähettiläspäivillä esiin. Keskustelu ja debatti oikeasta tavasta reagoida tilanteeseen jatkunee, perustuen samalla jo omaksuttujen reaktioiden ja ratkaisujen varaan. Monessa mielessä terrorismin, viharikosten sekä näihin liittyvien lieveilmiöiden tuottamat traagiset tapahtumat Suomessa eivät varmasti tulleet kenellekään yllätyksenä. Tästä osoituksena käy jo sekin, kuinka vilkkaana ja ikään kuin etukäteen paalutetuista askelmerkeistä käsin Turun perjantain tapahtumien jälkeinen keskustelu lähti nopeasti vellomaan.

***

Yksi huomionarvioinen tulokas suurlähettiläspäivien puheenvuoroissa on kuitenkin ollut. Niin valtiosihteeri Peter Stenlund, ulkoministeri Timo Soin kuin presidentti Niinistönkin nostivat kukin puheissaan esiin ydinaseongelman sekä käsittelivät laajemminkin Suomen asevalvontapoliittista linjaa. Näitä puheenvuoroja on nähty jokseenkin harvakseltaan aikaisemmilla suurlähettiläspäivillä ja ylipäätään Suomen ulkopoliittisessa keskustelussa.

Laajemminkin ihmiskuntapoliittiset painotukset – makroturvallisuuden alaan kuuluvat teemat, kuten ilmastonmuutoksen hillitseminen, resurssiniuķkuus sekä ydinaseongelma – nousivat Sauli Niinistön puheessa kenties vahvemmin esiin kuin kertaakaan aikaisemmin tämän presidenttikaudella. Arktisen neuvoston puheenjohtajuuden siivittämien ilmastopoliittisten kysymysten lisäksi varsinkin asevalvontapolitiikka sen koko kirjossaan on viimeisen vuoden kuluessa tehnyt uutta nousua Suomen ulkopolitiikan keskiöön.

Ajankohtaiset tapahtumat (Pohjois-Korea, Lähi-idän karmea tilanne inhimillisen turvallisuuden näkökulmasta) ovat toimineet luonnollisesti yhtenä taustasytykkeenä asevalvontapoliittisen linjan kirkastamisen tarpeelle. Toinen taustavaikutin löytyy Suomen pitkästä asevalvonta- ja riisuntapoliittisesta perinteestä. Vaikka sen kultaiset vuodet sijoittuvat 1960-80-luvuille, ei asevalvontapoliittinen profiloituminen ole Suomen ulkopolitiikasta missään vaiheessa tyystin hävinnyt.

Suomen parhaillaan jatkuva puheenjohtajuus asekauppasopimuksessa, muuutaman vuoden takaiset ponnistelut Lähi-idän joukkotuhoaseetonta vyöhykettä koskevien neuvottelujen puitteistamiseksi sekä viimeaikaisena esimerkkeinä Suomen profiloituminen Itämeren alueen lentoturvallisuutta koskevissa kysymyksissä käyvät kaikki hiljattaisina esimerkkeinä Suomen asevalvontapoliittisen perinteen jatkumisesta.

Vuoden 2017 suurlähettiläspäivillä Suomen asevalvontapoliittista linjaa on viitoitettu varsin selkeästi. Kansainvälisen politiikan sääntöperustaista yhteistyötä ja sen ennakoitavuutta lisäävää vaikutusta korostanut valtiosihteeri Stenlund viittasi puheessaan tarpeeseen päästä vaikuttaviin asemiin konkreettisia tuloksia tuottavissa, mutta samalla kansainväliseen kanssakäymiseen riittävällä tavalla iskostuneissa sopimusjärjestelmissä ja neuvotteluprosesseissa:

Kansainvälisten tehtävien osoittaminen Suomelle on luottamuksemme ja kansainvälisen asemamme eräs mittari. […] Suurlähettiläs Klaus Korhosen ATT-sopimuksen vetovastuu päättyy tulevana syksynä ja suurlähettiläs Jari Luodon ydinterroria ehkäisevä GICNT-johtajuus alkaa. Molemmat tehtävät osoittavat, että Suomi nauttii luottamusta varsin sensitiivisten asevalvontatehtävien hoidossa.

Vastaavasti ulkoministeri Soini teki omassa puheessaan selväksi, että Suomi osallistuu vain sellaisiin neuvotteluihin ja aloitteisiin, joista on odotettavissa konkreettisia tuloksia:

Ydinaseet ovat ihmiskunnan vitsaus, mutta toiveajattelulla tilanteeseen ei vaikuteta. Teimme loogisen – vaikkei välttämättä helpon tai suositun – ratkaisun, kun jäimme ydinasekieltosopimusneuvottelujen ulkopuolelle. Meitä kiinnostavat konkreettiset tulokset, eivät irtopisteet. Ei ydinaseita riisuta ilman ydinasevaltoja.

Soini perustelee näin Suomen päätöstä olla osallistumatta heinäkuussa päättyneisiin ydinaseiden kieltosopimusneuvotteluihin sillä, että kyseessä ei ole riittävän pragmaattinen aloite. Kyse on tietysti paljolti siitä, miten ja minkälaisia kriteereitä vasten tuloksen saavuttamisen mahdollisuuksia ja arvoa hahmotetaan. Näin Suomen asevalvontapolitiikan toiseksi keskeiseksi kriteeriksi pragmaattisen vaikuttavuuden ohella nousee pienvaltioliberalistinen maksiimi, jossa suurvaltojen välinen yhteisymmärrys tai sen saavuttamisen mahdollisuuden näkymä asettuu keskeiseksi kriteeriksi niille monenkeskisille diplomaattisille aloitteille ja prosesseille, joihin pienvaltioviisauden näkökulmasta on järkevää ja hyödyllistä sijoittaa resursseja ja poliittista pääomaa.

Vastaavasti Suomi selvästi varoo edelleen harjoittamasta sellaista mielenosoitusdiplomatiaa, jonka voidaan ennakoida lisäävän suurvaltapoliittisia jännitteitä ja täten heikentävän kansainvälisen sääntöperustaisen järjestelmän vahvistumisen edellytyksiä.

Näin Suomen linjassa korostuu järjestys, mikä eittämättä nähdään myös alueellisen vakauden säilymisen ja vahvistumisen kannalta tärkeänä kansainvälisenä reunaehtona. Järjestystä rikkovat teot ja toiminta toki tuomitaan, mutta ainakin toistaiseksi tavalla, joka ei myöskään anna olettaa mielenosoitusdiplomaattisten irtopisteiden keräämistä.

Järjestyksen ja oikeudenmukaisuuden välinen jännite lienee yksi kansainvälisten suhteiden tutkimuksen perustavimmista kysymyksistä. Vuonna 1968 solmitun ydinsulkusopimuksen osalta järjestyksen ylläpitäminen ja oikeudenmukaisuuden toteutuminen on ainakin osittain ristiriitaisessa suhteessa, sillä sopimus tunnustaa vain tietyille valtioille (väliaikaisen) oikeuden ydinaseomistuksiin, vieläpä ennalta määrittelemättömäksi ajaksi. Vastapunnuksena toimiva sitoutuminen ydinaseriisuntaan on jäänyt vaillinaiseksi 1980-luvun puolivälistä 2010-luvun puoliväliin ulottuvalla jaksolla.

***

Ydinaseiden kieltosopimusneuvottelujen suhteen Suomessa on siis tulkittu, että kansainvälisen järjestyksen ylläpitämisen pragmaattinen tavoittelu nousee historian oikealle puolelle asettumisen tunteen tuottavan moraalisen ylevyyden yläpuolelle. Pragmaattisuus ei kuitenkaan tarkoita kyynistä pidättäytymistä sellaisista kannanotoista, jotka kätkevät sisäänsä suurvaltasuhteisiinkin menevää moraalisesti velvoittavaa sanomaa. Tai näin asia esitetään ja käytännössä toteutetaan.

Painavimman suurlähettiläspäivien puheenvuoron asevalvontapolitiikan näkökulmasta piti presidentti Niinistö. Hän otti puheessaan selvästi kantaa esimerkiksi Venäjän toistuvasti sotaharjoituksissa simuloineisiin taktisiin ydinaseiskuihin. Tästä nousee esiin Suomen asevalvontapolitiikan kolmas keskeinen periaate, jota voitaisiin kutsua suurvaltavastuun (tässä tapauksessa ydinasevaltojen vastuun) korostamiseksi. Se seuraa loogisesti toisesta, suurvaltalähöisestä kansainvälisen järjestyksen tulkinnasta, sillä suurvalloilla on näin myös vastuullaan huolehtia tästä keskinäisestä järjestyksestään ja sen periaatteista, mitä hallitsematon ydinasevarustelu ja joukkotuhoaseilla uhkaaminen ei luonnollisesti edistä.

Näiden kolmen periaatteen valossa Suomen ydinasepoliittinen ja laajemmin asevalvontapoliittinen linja hahmottuu seuraavasti: 1) vaikuttaminen konkreettisten tulosten saavuttamisen näkökulmasta; 2) suurvaltalähtöisen yhteisymmärryksen tai niiden intressien yhdistymisen mahdollisuus onnistumisen näkymien keskeisenä arviointikriteerinä; 3) viimeisenä suurvaltojen vastuun korostaminen järjestyksen ylläpitämisestä.

Näiden pienvaltioliberalististen periaatteiden kautta on hyödyllistä lukea myös presidentti Niinistön perusteluita Suomen osallistumattomuudelle ydinaseiden kieltosopimusneuvotteluihin:

Ei ole vaikeaa ymmärtää niiden tarkoitusperiä, jotka ajoivat kansainvälistä sopimusneuvottelua ydinaseet kieltävästä sopimuksesta. Tavoite on hyvä, mutta tarjoaako tämä tietä todelliselle ydinaseriisunnalle, on epäselvää. Ydinasevaltiot eivät nimittäin osallistuneet neuvotteluihin ja ne ovat sanoutuneet irti lopputuloksesta.

Suomi, kuten pääosa EU-maista, ei osallistunut neuvotteluihin. Kannoimme huolta siitä, että prosessi pikemminkin hankaloittaa kuin edistää ydinsulkujärjestelmää. Jotta ydinasevähennyksissä päästään eteenpäin, tarvitaan ydinasevaltioiden sitoutumista ja osallistumista. Tuleva YK:n yleiskokous on seuraava tilaisuus etsiä sellaista polkua, jolla tuettaisiin niin ydinaseriisuntaa kuin myös ydinsulkujärjestelmää. Ja siinä keskustelussa Suomi on aktiivisesti mukana.

Suomi tulee olemaan keskusteluissa mukana jatkossa myös ydinaseterrorismin vastaisen GICNT-aloitteen puheenjohtajana, kuten Stenlund ja Soini puheissaan esittivät. Jälleen kerran kyseessä on asiakysymys, jonka saralla on nähtävissä mahdollisuus suurvaltojen intressejä yhdistävään, uusia mikrokäytänteitä tuottavaan lopputulokseen. Vaikka suurvalloilla on ollut ydin(ase)turvallisuutta koskevien kysymysten kohdalla myös erimielisyyksiä, eivät ne Suomen ulkopolitiikan muotoilijoiden näkökulmasta välttämättä vaikuta ylittämättömiltä.

***

Ulkoministeri Soini korosti omassa suurlähettiläspäivien puheessaan, että Suomen ulkopolitiikan keskeinen tavoite on pyrkiä vaikuttamaan ja tulla kuulluksi, ”[o]lla pöydässä eikä porstuassa. Puhumattakaan siitä, että olisimme pihalla.”

Suomen päätös olla osallistumatta ydinasekieltosopimusta koskeviin neuvotteluihin on yksiselitteisesti ristiriidassa Soinin mainitseman imperatiivin kanssa. Vaikuttamaan pääseminen ei olekaan näin absoluuttinen, vaan suhteellinen arvo. On kansallisten intressien näkökulmasta enemmän ja vähemmän laadukkaita paikkoja vaikuttaa, ajatus kulkenee. Tämä jäi kuitenkin puheessa mainitsematta – ehkä sitä ei tulisi pitää itsestäänselvyytenä?

Suurlähettiläspäivillä esitetyt asevalvontapoliittiset linjaukset tekevät joka tapauksessa Suomen linjasta ymmärrettävämmän ja selkeämmän. Suomelle vaikuttamaan pääseminen ei sittenkään ole itseisarvo, vaan vaikuttamisen tapojen ja paikkojen tarkoituksenmukaisuutta arvioidaan laadullisesti suurvaltalähtöisen kansainvälisen järjestyksen sääntöperustaisuuden ja tämän tuottaman vakauden näkökulmasta.

Suomen asevalvonta- ja ydinaseriisuntapolitiikan periaatteiden selventäminen on ollut ehdottomasti hyvä asia. Suomi ei kuitenkaan toiminut täysin näiden periaatteiden mukaisesti jättäessään ydinaseiden kieltosopimusta koskevien neuvottelujen tarjoaman vaikutuspaikan käyttämättä.

Lievän naivisminkin uhalla on syytä huomauttaa, että osallistuminen neuvotteluihin ei olisi Hollannin esimerkkiä seuraten tarkoittanut sitä, että itse sopimusta, neuvottelujen lopputuotosta, olisi pitänyt allekirjoittaa. Sopimusta itseään onkin kritisoitu niin turvallisuuspoliittisin kuin sopimuksen toimeenpano– ja valvontajärjestelmien epäselvyyttä koskevin perustein.

Toisaalta sopimuksen aikaansaaminen eittämättä vahvistaa osaltaan ydinaseiden leviämiseen liittyviä moraalisia ja kansainväliseen arvovaltaan liittyviä pidäkkeitä, joiden vahvistamiseen viimeiset vuodet vaikeuksissa edennyt ydinsulkusopimuksen toimeenpanokin pyrkii. Tehokkaan ja toimivan sopimusjärjestelmän ja valvontakäytänteiden taustalta löytyvät aina kansainvälisesti tavanmukaisuuksien kautta velvoittavat moraalikoodistot. Yhtä lailla ydinaseiden kieltosopimus laittaa painetta ydinsulkusopimuksessa tunnistettujen ydinasevaltojen harteille – tuloksia pitää alkaa tulemaan, tai niiden valitus ydinkieltosopimuksen epävakauttavaa vaikutusta kohtaan näyttää puhtaan kaksinaismoralistiselta.

Sopimusneuvotteluissa ja näiden kulisseissa Suomi olisi nimenomaan saattanut korostaa omia, ydinsulkusopimuksen ensisijaisuutta kansainvälisen (suurvalta)järjestyksen keskeisenä ankkurina pitämiään näkökulmia. Hieman kääntäen Suomi on nyt asettanut ydinasevaltojen tapaan itselleen haasteen. Paikka Suomen suoriutumisen arvioimiseen on aktiivisuus vuoden 2020 ydinsulkusopimuksen tarkastelukonferenssissa ja sen valmistelevien kokousten yhteydessä.

Haaste on näin ollen pitkälti itse asetettu. Tavoitteet ovat korkealla, aivan kuten pitääkin. Toistivathan Suomen ja Ruotsin ulkoministerit toukokuussa 2017, että johtavien ydinasevaltojen tulee viimeistään nyt ottaa itseään niskasta kiinni ja osoittaa konkreettisia askelia kohti ydinaseettoman maailman saavuttamista. Välietappeina tähän tavoitteeseen Wallström ja Soini mainitsivat kaikkien ydinasevaltojen liittymisen ydinkoekieltosopimukseen sekä negatiivisten turvatakuiden antamisen ydinaseettomia maita vastaan (molemmat omalla sarallaan myös varsin pitkäikäisiä tavoitteita monisyisine ongelmineen).

Mielenkiintoista kyllä, Ruotsi osallistui ydinaseiden kieltosopimusneuvotteluihin ja äänesti sen hyväksymisen puolesta heinäkuussa 2017 New Yorkissa. Tämä ei kuitenkaan estä Ruotsia korostamasta yhdessä Suomen kanssa, että NPT-sopimus on ”tärkein työkalumme pyrkimyksessämme estää uusia valtioita hankkimasta ydinaseita.”